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El pasado primero de julio el
Procurador General de la Nación entregó a la Corte
Constitucional un extenso y complejo concepto en cumplimiento
de sus funciones dentro de este tipo de procesos. Este
concepto avanza en el desarrollo de diversas tesis sobre temas
jurídico-constitucionales en el marco del debate. Respecto de
algunos de estos temas, propone que no afectaron la viabilidad
de la reelección presidencial en Colombia; mientras otros, de
acuerdo con su criterio, sí afectaron la integridad de la
Constitución y por lo tanto la reforma no puede entrar a ser
parte de ese cuerpo normativo y no puede tener aplicación.
Antes de avanzar en la exposición de las diversas tesis
jurídicas, puede resultar útil ubicar el papel del Procurador
General en este tipo de procesos y en el escenario político.
La Procuraduría General de la Nación tiene facultades de
Ministerio Público en Colombia desde las Constituciones de la
segunda mitad del siglo XIX. En el actual régimen
constitucional colombiano, es uno de los Organismos de Control
(junto con el Defensor del Pueblo y el Contralor General).
Sus funciones se pueden circunscribir a dos grandes áreas:
como director del Ministerio Público, debe velar por los
intereses de la sociedad en diversos campos de la vida de la
nación, y como suprema autoridad disciplinaria, es el
encargado de adelantar los procesos disciplinarios e imponer
las sanciones a los funcionarios públicos por faltas en el
ejercicio de sus funciones, sanciones que son distintas de las
penas que debe imponer el poder judicial cuando las faltas
disciplinarias cometidas constituyen al mismo tiempo delitos.
Por lo tanto, el Procurador General de la Nación en Colombia
no cumple funciones de investigación y persecución de crímenes
y criminales. El Procurador tiene la función expresa de
intervenir en los procesos de constitucionalidad de las leyes
y de las reformas constitucionales que se adelanten ante la
Corte Constitucional.
El Concepto del Procurador en este tipo de proceso es una
opinión calificada que no tiene efectos vinculantes sobre la
capacidad de decisión de la Corte. Sin embargo, de acuerdo con
la trascendencia política de la decisión debatida, su opinión
puede adquirir un relevancia mayor, lo cual depende, claro
está, del nivel de representatividad que dicho funcionario
pudiera tener dentro del juego de fuerzas en el escenario del
momento. Es el caso actual, el Procurador Edgardo Maya tiene
un peso político importante y su concepto se constituye en un
notable apoyo para la Corte Constitucional en el proceso de
decisión en que se encuentra.
Respecto de la reforma que permitiría la reelección
presidencial en Colombia, el concepto del Procurador, a pesar
de proponer que se deseche el cargo de mayor envergadura en su
contra -el vicio de incompetencia del Congreso para introducir
este tipo de reforma- igual propone su declaratoria de
inconstitucionalidad por vicios de procedimiento en su
formación. Esta última proposición se constituye en el primer
revés jurídico contra la reforma que permitiría la reelección
inmediata.
Hasta mediados de este semestre, ante la Corte Constitucional
se presentaron un conjunto importante de demandas que
pretenden la declaratoria de inexequibilidad
(inconstitucionalidad) de la reforma. La primera de ellas fue
radicada por Wilson Borja, Representante a la Cámara por el
partido de izquierda Alternativa Democrática. El documento
presentado por el Procurador a la Corte se refiere a esta
demanda, pero dado que muchos de los temas y propuestas en
otras son similares, se puede entender que este concepto
recoge el pronunciamiento del procurador sobre un conjunto
importante de las demandas en curso.
En el Concepto el Procurador da cuenta de las siguientes
cuestiones:
• Si el Congreso de la República, en ejercicio de su poder de
reforma, era competente para introducir la figura de la
reelección presidencial.
• Si a la luz de la Carta Política es válido que se hubiera
establecido una competencia subsidiaria en cabeza del Consejo
de Estado para expedir la ley estatutaria de garantías
electorales y recortar los plazos que la Constitución ha
señalado para el control constitucional.
• Desde el punto de vista de trámite, si el trámite del
Proyecto de Acto Legislativo (reforma a la Constitución )
cumplió con los términos entre los debates (art. 160) y las
mayorías calificadas (art. 378).
• Si se llevaron a cabo los ocho debates exigidos, o si por el
contrario, hubo ausencia de debate del Proyecto de Ley en la
Plenaria de la Cámara de Representantes durante la primera
vuelta.
• Si hubo debate sobre el informe de conciliación en las
plenarias, durante la segunda vuelta.
• Si durante la primera vuelta, los impedimentos y
recusaciones tuvieron un trámite acorde con la Constitución y
con el Reglamento del Congreso. Para el efecto habrá de
establecerse: Cuál es el órgano competente para conocer de los
impedimentos de los congresistas; Si es válido que los
congresistas impedidos se hubieran abstenido de votar
únicamente su impedimento participando en la decisión de los
impedimentos de los demás parlamentarios que se encontraban en
situaciones iguales o similares; El trámite que de conformidad
con el Reglamento del Congreso deben tener las recusaciones;
La incidencia que en el trámite de un proyecto de ley o de
reforma constitucional tienen las reglas para dirimir los
conflictos de intereses.
• Si durante la primera vuelta en la Comisión Primera del
Senado de la República se dio cumplimiento a lo dispuesto en
la Constitución y en el Reglamento del Congreso en relación
con la participación ciudadana.
• Si la designación de ponentes se hizo conforme con la
Constitución y el Reglamento del Congreso.
• Si durante la primera vuelta en la Comisión Primera del
Senado se integró legalmente la mesa directiva.
Antes de conceptuar sobre cada uno de estos asuntos, el
Procurador solicita a la Corte hacer una definición en su
jurisprudencia de modo que se establezca con claridad el
concepto de sustitución de la Constitución, base fundamental
para determinar no sólo cuáles son los límites del poder de
reforma, sino la competencia de esa la Corte en relación con
este punto.
Tal petición del Procurador responde a la confusión creada por
diversos conceptos emitidos por la Corte en dos momentos y
sentencias distintos. El tema de los límites del poder de
reforma fue planteado por primera vez por la Corte
Constitucional en 1992 y luego mejor elaborado en el año 2003
a propósito del examen de la Ley del referendo [1]. Sin
embargo, en el año 2004 parecieron variar este criterio [2].
A pesar de solicitar a la Corte una definición respecto del
concepto de sustitución de la Constitución mediante una
reforma, el Procurador ha propuesto en su concepto que la
reforma que autoriza la reelección no desborda la competencia
del Congreso para introducir reformas en la Carta Política.
Al mismo tiempo, encuentra que dicha competencia sí fue
desbordada al dar facultades legislativas complementarias al
Consejo de Estado (una de las altas cortes) para expedir el
estatuto de garantías en el proceso electoral en el que
participe el Presidente. Con lo cual el Procurador acoge la
tesis de la existencia de límites al poder de reforma a la
Constitución por parte del Congreso y entiende la
“competencia” como el primero y gran tema de todo
procedimiento y por lo tanto materia de examen de la Corte
Constitucional de acuerdo con lo establecido en el artículo
242-5 de la Constitución (“vicios de procedimiento en su
formación”).
Todos los demás cargos derivados de la extralimitación en la
función reformatoria por parte del Congreso fueron rechazados
en el concepto que se viene exponiendo.
Es en los cargos por otros vicios de procedimiento donde el
Procurador encuentra motivos para que se declare
inconstitucional la totalidad de la reforma. Concretamente, se
trató de la realización de los debates en debida forma. De
acuerdo con el examen realizado por la Procuraduría faltaron
los debates reglamentarios en la Plenaria de la Cámara [3]en
primera vuelta y en el trámite de las conciliaciones en
segunda vuelta.
Encuentra el Ministerio Público, que a pesar del retiro del
recinto de los parlamentarios opuestos al proyecto, el debate
debió realizarse, y que “los informes de ponencia y el
articulado aprobado no fueron objeto de discusión, y que por
lo tanto no hubo exposición de ideas, posturas y conceptos
diversos, ni fruto del examen de las distintas posibilidades y
la consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las
repercusiones y de las modificaciones que en el marco
constitucional habría de tener la decisión de incorporar la
figura de la reelección presidencial. Debate que en los
términos de la jurisprudencia de esa Corporación es esencial
para conservar el principio democrático, deliberativo y
decisorio de las células legislativas”.
Mientras el concepto del Procurador vino a reforzar la tesis
que propugna por la inconstitucionalidad de la reforma que
autoriza la reelección, el debate al interior de la Corte
Constitucional continúa proyectando proferir una decisión en
el mes de septiembre, mientras se defiende de toda clase de
presiones que buscan afectar su independencia.
[1] Sentencias C-544
de1992 y C-571 de 2003.
[2] Sentencias C-970 y C-971/04 con base en
consideraciones de la Sentencia C-1200/03.
[3] Sentencias C-222 /97; 760/01; C-1056/ 03 y
C-474/04, entre otras (Citadas en el Concepto del
Procurador).
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